上个世纪末，看到过一本国家社科基金重点项目的出版物：《市场功能与政府功能组合论》，这个报告首先承认，我国经济界对市场功能与政府功能组合关系的研究起步较晚，成果不多，特别是对政府功能研究较少；其次，报告肯定了世界银行《1997年世界发展报告》，该书指出：以往一般认为“政府主导的干预措施主要针对市场失灵，但是今天我们认识到，隐含于这一普遍性的观念之中机构性假设过于简单化”。因为在一些国家，“事物的发展或多或少是按照技术官僚的预期进行的，有权势的统治者滥用权力，腐败成为普遍现象，发展停滞了，而贫困却在继续”。报告还表示：“世界银行的报告所论述政府与市场的关系问题，主要是着眼于私有制国家，并确实主张向私有化转变的，但我国是以公有制为主体的社会主义国家。”
这也意味着，中国在政府与市场的关系问题上，所进行的具体研究还相对甚少。而在中国汽车工业发展问题上，上述报告的态度恰当说明了政府与市场的复杂关系。
最近召开的“两会”上，针对热议的“大部门制”，全国政协委员、全国工商联常委孙珩超就指出，改革不在于把部门合成大部就好，现在的部不是多了，而是少了，权力越集中，不但管不好，还容易管出毛病。他特别举例指出，“比如发改委，连工作人员有1000多人，把全中国的经济发展全给统死了，一个部门的职责究竟有多大？现在的发改委等于是一个‘小国务院’，在发改委某个部门下面一个司下面的一个处的处长面前，全国各地跑项目的专家连一句话都不敢辩，他以为自己对了，其实是专家不敢反驳，一反驳项目就没有了，把这些人惯坏了，以为自己真的是专家。说难听点，把发改委撤了，经济就发展了！”
这一言论虽然有激进之处，但它所指出的问题的确在中国市场存在多年。在中国经济迅速发展过程中，政府虽然已经不再是改革开放初期时的保护者，但至少在有效引导产业经济发展的道路上，政府角色却始终未能与产业经济发展的需求相匹配。具体到中国汽车产业来说，改革开放30年固然促进了汽车产业的长远进步，但政府角色的转型工作却未能随之完成。
政府管制下的中国汽车业
回溯历史，中国汽车工业从诞生至今，一直处于党和国家领导的高度关注之下，重大的决策都是在最高层做出的，这在各大产业中都是比较少见的（除了军工领域）。
建国之初，国家对生产资料实行集中管理、统一平衡分配的制度。这个制度将全部物资分为三大类：一类物资又称统配物资，由国家计委平衡分配；二类物资为部管物资，由国务院各部委负责分配；三类物资又称地方管理物资，由地方管理分配。数十年间，国家统配物资的名单消了又涨，长了又消，但无论如何增减，汽车作为大型耐用消费品，始终是榜上有名。
中国政府对汽车产业的管理历史可谓是创造了世界纪录：汽车工厂的建设和投资、汽车产品的开发、汽车产品的生产规格及数量、原材料的供给、汽车的价格、汽车的分配、各类人员的招聘……各个方面在当时都是由政府一手操办，连汽车的使用也是由政府包了下来。仿佛政府不管，或者管的不到位，中国的汽车产业就要天下大乱。即使发展到至今，政府干涉依然在中国汽车产业中发挥着至关重要的作用。
现在，政府官员可以自豪地说，中国汽车工业已经是世界第三大规模。改革开放30年来，汽车工业确实取得了长足发展，1978年，我国的汽车产量不足15万辆，今年可能超过1000万辆，并且出口量就可能是当年产量的5至6倍。
但是，我们进一步分析：1955年我国开始出现汽车产量的统计，那一年是61辆，到了1978年是14.9万辆，其间用了23年的时间；1992年，我国汽车产量第一次突破100万辆，累计用了37年的时间；2000年，汽车产量突破200万辆，第二个200万辆用了8年的时间。中国入世之后的6年，汽车产量净增700万辆，每年拔高100万辆，2007年一年净增160万辆。
这里还有另外一个时间表：1987年中国汽车工业总公司改为汽车工业联合会，1993年成立机械部汽车司，1998年机械部改为机械局，2000年国家机械局撤销。我们可以看出，政府管得越严，汽车工业发展越慢，市场起的作用越大，汽车工业发展就越快。
在1993年汽车工业产业政策座谈会上，汽车界的元老方 先生指出：“这个文件（指当时的汽车产业政策）旧的计划经济味道多了一点，这个计划经济讲的不是宏观经济，而是讲的苏联计划经济……我们应该多一点什么味道呢？应该是邓小平讲的有中国特色的社会主义，市场经济味道更浓一些，才能把这个文件弄好。”方老指出的第二点是要考虑：“是一个积极性好呢，还是两个积极性好？还是五个积极性好？……开放搞活政策证明，五个积极性比两个还要好。”方老讲的5个积极性是指中央、地方、乡镇企业、外资、个体。现在中国汽车工业的成绩，正是这5积极性发回之后取得的。
有学者认为，政府经济功能有效性的必要条件之一，是政府机构必须有效率，其投入产出是经济的、有收益的。然而，在政府严密管制下，汽车工业发展的现实却是高投入、高成本、低效率、低产出，按照经济学的认识，这种低效率无疑是内生的。
政府是一个非市场机构，从事的是非市场经济活动，存在非价格因素，因此政府的投入成本和产出效益是割裂开来的，有可能使资源配置的错误程度增大。现在大家取得共识，就是政府应该以主要精力提供公共产品，而不要直接参与生产经营。
“说不透”的产业规划
经济学家钟朋荣认为，改革开放最大的成果，就是人们的观念从“草论”（宁要社会主义的草也不要资本主义的苗）变成了“猫论”（黑猫白猫抓住耗子就是好猫），但这个转变是何等艰难。中国人爱争论，从“白马非马”到姓“社”姓“资”，争论了几千年也不觉得累，现在汽车工业争论的就是如此“
以中国汽车工业“十一五”规划为例，从2004年开始编制，进程十分艰难，据说最初的讨论稿有100多页，但是到了最后只剩下20多页，为什么前后会有这样巨大的反差？
首先是对汽车工业现状和问题的认识。许多人认为《规划》草稿对汽车业现状、存在问题说得不透，实际上这部分原来本来占了大量篇幅，但后来都精简了。起草者隐讳地表示：“就是因为我们要回避这些，大家心里都知道就行了。”因为有些问题谈起来就麻烦了，毕竟当时制定相关政策的好多人还在世，许多评价实在难以下笔。而且汽车工业是发改委主管的，规划也是发改委编制的，发改委是不可能对汽车工业的现状提出尖锐问题的，特别是这些问题发改委也无法在短期内解决，说出来不如不说。
其次是关于外资与自主品牌问题。《规划》的编制者面临着很多具体矛盾，必须从中寻找平衡。一方面，在WTO条款下，中国承诺了扩大对外开放，对合资企业进行保护，因此，以后合资企业还搞不搞，这个谁也不敢说。据起草者表示：“在2004年的初稿里，我们有大约20-30页关于中国汽车行业环境的分析、压力的分析的报告，这里面就有很多关于合资企业和自主品牌面临的问题，但是，现在的版本里已经被全部删除了。因为这个东西说多了以后对国外是一个刺激，如果大量做这样的规划内容，对国外企业是一种巨大压力，反过来也会增加我们自身发展的压力。因此这方面不能过多谈。”
“现在国家的大政方针还是改革开放，汽车行业坚持中外合资合作、共同发展的方向，这是我们一贯的方针，我们不能够把国外的东西完全变成我们的对立面，所以在这个规划当中，很多人包括有一些专家看着可能不解气，毕竟，这里面不能太多地去刺激外资企业。”
外国人的感觉自不必说，中国人自己也存在疑惑，对于规划要求合资企业要通过联合开发的方式引入新的车型品牌，有人表示：“我们必须重新说说什么叫自主品牌了。规划里指出：合资企业也可以搞自主品牌。而且据说新的产业政策要求合资企业也必须要有自有品牌，如果这也叫自主品牌的话，那‘十一五’期间别说60%的自主比率，80%我想也是可能的。”也有人认为：“‘十一五’期间，我们在实现自主发展、提高自主品牌竞争力方面还面临着很大压力，并不是轻而易举就能实现的。所以，指望‘十一五’规划要想把这些问题都彻底解决，应该说是不可能的。”
第三是关于产业结构调整问题。在“十一五”规划中，强调自主品牌轿车国内市场占有率力争达到50％。产能过剩的情况下，为了使自主品牌达到50％的占有率，最初制定的轿车发展“三大三小两微”战略一再被打破，新批了若干自主品牌轿车项目，如力帆、江淮、长城等，还有的企业通过跨类生产、合资、合作等方式获得轿车生产资格（如江铃、五菱、比亚迪等），目前轿车生产企业已经达到40家左右。还有一些企业在申请生产自主品牌轿车，如果否定这类项目，就等于打压自主品牌轿车生产。汽车项目控制很严，关键是要有一个好的名目，比如自主品牌、出口、环保、新能源等等。
第四个问题是汽车出口。“十一五”规划明确鼓励汽车出口，如骨干企业出口比重要达到10％以上，但是篇幅不多。汽车出口的确存在一些不利的影响，比如质量问题、贸易壁垒问题、国外产业政策问题等等，而中国外贸长期出超，欧美国家一再向中国施压，现在欧美对中国的汽车出口势头也非常担心。规划起草人说：“我们不能用大量篇幅强调出口，在国际市场的占有率、出口我们怎么发展等等，如果大量做这样的规划内容，对国外企业是一种巨大的压力，反过来也会增加我们自身发展的压力。这方面不能过多地谈。”
如此，关于尖锐的问题一个都不能谈，这样的规划文件如何能够最大效率地指导汽车工业发展？
“缺陷”的品牌管理办法
在自主品牌发展仍然存在上述弊端的同时，另一方面，自《汽车品牌销售管理实施办法》出台后，争议也一直不断。商务部、工商总局官员近日也坦言，《办法》的实施的确给汽车市场带来了一系列问题。
汽车经销商纷纷上书要求修改部分条款，因为现行的授权经营制度决定了国内经销商的弱势地位，对经销商的利益缺乏必要的保障条款，毕竟总经销商是产品、品牌、配件、技术这些核心资源的提供者，授权经营制度直接导致总经销商对销售服务环节的绝对控制和垄断。《办法》却并没有针对这个问题对总经销商实施必要的监督和制约，总经销商和经销商的地位出现了严重不平等的局面。而在进口汽车流通领域，《办法》实际上是把进口车的经营主导权交给了国外汽车厂商，跨国公司成立的独资或者绝对控股的销售公司在中国进口汽车市场获得了主导地位。
更重要的是，《办法》推行以来，消费者没有享受到市场开放、竞争升级带来的好处。国内市场日益开放，消费者本应获得更大利益，但从实际情况来看，跨国公司更关注销量和盈利的增加，造成了维修服务滞后、配件供应不够、价格昂贵等现象，这是进口汽车价格居高不下的一个直接原因。
曾参与2005年《汽车品牌销售管理实施办法》的中国汽车工业协会市场贸易委员会张伯顺秘书长表示：“我们在制定《办法》时，是预料到这一情况发生的，但对于现在被一再强化，是我们意料不到的。”
他认为，《办法》出台初衷是为了扶植国内汽车品牌渠道建设，但政策的有利面却让外资占了先机。至于如何在目前的市场情况下改变格局，张伯顺表示了自己的隐忧：“因为这个时候再要求分网销售已经不现实了。”
诚如张伯顺所说，在目前的市场格局下，商务部要想推出补充办法，强行施压几大跨国汽车制造商，面临的压力可想而知。“能做的只有限制外方对销售权的垄断，留给商务部可操作的空间不大”。 毕竟跨国企业已逐步完成了并网销售布局，送人上马易，拉人下马则难。
从包办到寻租
1978年，国家规定计划外生产的汽车由各省市自行安排分配，此举开了生产资料双轨制的先河。
汽车逐渐成为“官倒”手中最俏的商品，1984年10月，中央做出关于全面进行城市经济体制改革的决定后，生产资料价格双轨制应运而生，在随后的经济过热中，双轨制的价格差距迅速扩大，到1985年，全国出现1万多家汽车经销单位，从各部委和各省市开始，利用所谓“平转议”，层层加价倒卖，生产资料价格飞涨，汽车交易混乱。
从上世纪50年代开始，中国政府就在为“治散治乱”而努力奋斗，包括1964年成立汽车托拉斯，1982年成立汽车工业公司，90年代则把治散的希望寄托在产业政策上。在产业政策中，强调建立强有力的宏观调控机制，加强统筹规划。
中国的汽车企业为什么这么多？这同50至60年代经济发展中强调地区要建立完整独立的工业体系有关，同“条块经济”权限扩大有关，同汽车产品长期供不应求有关，也同国家高关税保护造成的特殊经济环境有关。而国家保护、条块分割、地区保护、竞争不充分使得汽车工业的改组极其艰难。
对于限制汽车工业准入政策，日本植草益所著《日本的产业组织》一书中认为：首先，“在各企业生产差别化产品的异质性垄断产业中，过剩进入理论不一定成立。以同质性垄断产业相比，在异质性垄断中，存在价格竞争变得尤为重要的倾向。在这种情况下，若各企业的产量处于一种战略性的补充关系，新企业的进入会引起原有企业增加产量，从而产生正的资源分配效果。”
其次，“政府难以正确地获得适时准确的进入管制所必需的有关需求（含消费者对产品品质的选择偏好）、企业（也包括潜在的新的进入者）的成本以及各企业战略性相互依存关系等的条件。简单的进入管制往往会成为过火的东西，产生因损害竞争而导致的严重社会损失。”
第三，“进入管制自身存在诱发过剩性的进入、投资竞争的可能性。如果进入管制的进入认可条件有利于领先的企业或拥有较大投资规模的事业，为满足这一条件，企业必然社会性地展开过火的投资竞争。”
此外“作为政府来讲，对一旦允许进入的企业，为使其事业得以维持下去，即使是在不景气时期也会采取各种各样的保护措施……对企业来说，这种不景气时期的保护成为一种保险，从而就进一步强化了对投资的促进作用。”
有日本学者指出，“政府的殷勤庇护并非一定受到产业的欢迎。”“由于汽车产业界对政府1961年发表的集团化构想予以拒绝而未进行合并，方才有汽车产业的繁荣，……本田公司涉足汽车生产领域是与政府指示相违背的行为，但是并不能认为这种行为恶化了汽车产业的发展状态。”
因此，综合以上所述各方面，政府在中国汽车产业中要想发挥积极的引导作用，还须先从自身的职责范围进行清晰地梳理，才能顺利开展下一步的工作。考虑到历史所遗留的问题，加之现有管理体制的不完善，改革开放30年所未能完成的角色转型，对于中国政府而言，还是一个长期而艰难的任务。
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